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开发性金融支持产业精准扶贫融资模式
2019-08-19 03:06:47???来源:东方头条???作者:???责任编辑:

摘 要:以江西省赣州市油茶贷款项目为例, 国家开发银行针对由于经营主体比较分散、规模较小实力较弱、项目自身盈利能力不足、抵押担保资源有限等问题, 导致精准扶贫产业在对接国家开发银行贷款时面临难以直接承接贷款、缺乏充足的还款来源、信用结构难以搭建、无法达到贷款要求和条件, 限制了社会资本和商业性金融的进入, 使精准扶贫产业面临严重的融资困境, 对支持精准扶贫产业的融资模式进行了创新:构建统贷和承贷平台, 实行资金统贷统还;通过政府购买服务, 补充项目还款来源;搭建项目信用结构, 完善风险保障机制;根据项目资金需求, 优化贷款产品结构, 并针对项目推进过程中存在的问题, 提出了推进贷款项目实施的策略。

亚博投注官方网站2013年, 中国开始实施精准扶贫战略。通过产业发展带动贫困人口脱贫, 是实现区域性精准扶贫的有效路径[1]。其不同于“输血式”“被动式”扶贫, 是一种“造血式”“永续式”扶贫方式[2]。开发性金融是以通过提供中长期资金实现国家公共政策或战略性目标为宗旨的一种金融形式, 且由于其贷款长周期、低成本的特征, 使其在助推贫困地区产业精准扶贫时具有天然优势[3,4]。国家开发银行一直将精准扶贫作为一项重要工作, 仅2016年就向146个贫困县发放产业扶贫贷款近300亿元, 惠及15.7万建档立卡贫困户, 逐步探索出产业精准扶贫的一些典型模式[5]。与此同时, 学术界也对开发性金融支持产业扶贫进行了一定的探索, 主要的研究集中在开发性金融支持产业扶贫的优势、模式、障碍等, 或是简单介绍一下某个地区引入金融支持产业扶贫的基本情况[6,7,8], 对开发性金融支持产业扶贫中核心部分融资问题的关注不足, 仅有的几篇关注融资问题的论文则过于宏观, 不够具体[9,10,11]。融资问题是贫困地区落后产业引入金融支持面临的核心问题, 也是落后产业发展面临的关键短板, 不对融资问题进行深入探讨, 就难以形成可复制、可推广的有益经验。基于此, 通过分析国家开发银行支持赣州油茶产业扶贫中的融资模式创新, 并针对贷款项目实施过程中存在的问题, 提出推进赣州市油茶贷款项目的主要策略与建议, 为开发性金融支持产业精准扶贫提供参考。

1 赣州油茶产业融资困境与制约因素

赣州市是江西省油茶主产区之一, 也是全国重要的油茶种植区, 2013年被国家林业局列为全国油茶产业发展示范市, 规划到2020年全市油茶林总面积达到22万hm2。2015年以来, 赣州市把发展油茶产业与精准扶贫紧密结合, 创新机制, 因地制宜探索形成了“回购返租”“五统一分”“公司+基地+农户”“公司+基地+贫困户”“国营林场+贫困户”等模式, 建立了通过发展油茶产业推进精准扶贫的利益联结机制, 并编制了《赣州市油茶生态产业精准扶贫实施方案》;力争在全市18个县 (市、区) 新建油茶精准扶贫高产生态示范基地6.7万hm2, 其中一半用于精准扶贫, 预计辐射带动10万户脱贫致富。由于赣州油茶产业分布广泛, 经营主体比较分散、规模较小实力较弱, 项目自身盈利能力不足, 抵押担保资源有限等问题, 再加上油茶产业经营周期长的特征, 导致其在对接国家开发银行贷款时面临难以直接承接贷款, 缺乏充足的还款来源, 以及信用结构难以搭建的困境, 无法达到贷款要求和条件, 限制了社会资本和商业性金融的进入, 赣州油茶产业面临严重的融资困境。

1.1 经营主体实力较弱, 难以直接承接贷款

国家开发银行不同于一般的商业银行和村镇银行, 其服务形式往往是批发性、规模化的大额贷款。然而赣州市油茶种植项目分布在18个县 (市、区) , 经营主体分布广泛且多为小户林农和中小种植企业, 经济实力普遍较差, 达不到国家开发银行的贷款要求, 难以直接承接国家开发银行贷款[12]。

1.2 项目自身盈利能力有限, 无法满足还款要求

第一还款来源是否充足是国家开发银行贷款项目落地考核的重要指标[13]。赣州油茶项目的建设内容是新造高产油茶林和低质低效油茶林改造, 收益主要来源于茶油出售收入, 然而低质低效林仍占赣州油茶产业的大部分, 且新造的高产油茶树也需要3年挂果, 5~7年才能进入丰产, 前期基本没有收入, 加之于赣州油茶产业过于分散的现状, 无法实现规模效应, 多种因素综合导致了油茶产业盈利能力有限, 自由现金流量相对不足, 无法满足项目正常还款要求。

1.3 抵押担保资源有限, 信用结构难以搭建

充分的抵押担保品是任何金融机构对贷款项目风险控制的基本要求, 但从赣州油茶产业来说, 能够作为此贷款项目的抵押担保资源是有限的。首先, 赣州油茶经营主体手中有金融价值的抵押物主要是油茶林所有权和油茶林使用权 (经营权) , 受制于抵押品的非标准化, 抵押机构设置不完善, 以及油茶林处置不便, 难以进行价值评估, 经营权证尚未完全下发等各种原因, 使得油茶林抵押客观上较为困难[14], 且其抵押价值也难以达到国家开发银行的贷款要求。其次, 森林保险作为林业风险补偿的重要工具发展缓慢, 保障水平仍停留在“保林木成本”上, 一旦项目主要资产油茶林遭遇损失, 保险的赔偿金额最多只能弥补农户的种植成本, 对于银行来讲则会产生不可避免的坏账。因此, 即使投保了森林保险, 项目信用结构也是极其脆弱的, 无法满足国家开发银行对项目风险控制的要求。

1.4 收益周期较长, 缺乏对应信贷产品

油茶长期经济效益较好, 但前期项目效益较低, 至少需5年以上才能产生收入, 项目前期现金流得不到保障[15]。而现有商业性信贷产品一般期限较短, 与油茶贷款项目的现金流状况不匹配, 易导致偿还期限的错配问题[16]。对于经济实力本就不强的油茶经营主体来说, 缺乏对应的信贷产品会增加其在项目前期承受的还款压力, 增大项目失败的风险, 同时也降低了其通过油茶经营脱贫致富的积极性。

2 国家开发银行支持赣州油茶产业的融资模式创新

为解决油茶产业发展资金不足问题, 在赣州市的积极争取下, 2015年11月, 国家林业局、国家开发银行确定在赣州市开展开发性金融支持油茶产业精准扶贫试点。国家开发银行与赣州市政府通力合作, 为了提高赣州市油茶产业金融供给的可获得性, 赣州市油茶贷款项目通过机制与模式创新, 按照《赣州市开发性金融支持油茶产业精准扶贫试点工作方案》, 确定了赣州林业集团为市级统贷平台, 明确了贷款主体、贷款模式, 落实了风险准备金和贷款贴息政策, 满足了贷款要求, 顺利实现了贷款对接, 有效地解决了项目融资问题, 对于开发性金融支持产业精准扶贫具有重大的示范效应和推广价值。

2.1 构建统贷和承贷平台, 实行资金统贷统还

鉴于赣州油茶项目涉及区域广的特点, 为解决油茶项目建设主体分散、经济实力弱、缺少满足国家开发银行放款标准的项目统一承接主体的问题, 赣州市整合农业、林业国有资产共15.46亿元注入赣州林业集团资本公积, 增强赣州林业集团实力, 将其作为国家开发银行贷款的统贷平台, 进行统贷统还。市级统贷平台的建立, 解决了赣州油茶经营主体无法直接承接国家开发银行贷款的问题, 是开发性金融支持赣州油茶产业的基础条件。同时, 考虑到各地方油茶种植进度不一, 资金需要差异较大的现状, 设立18个县级承贷平台, 对接用款主体, 满足各县融资主体差异化的资金需求。

具体操作上, 由国家开发银行总行对统贷平台 (赣州林业集团) 进行整体授信 (2016—2020年第一期为60亿元) , 总行授信后, 分行根据每个县 (市、区) 的油茶实际种植进度进行贷款核准, 最大限度地保证资金的充分有效利用。由于采取“市带县”的模式, 因此要求各县 (市、区) 都单独通过国家开发银行江西省分行的核准, 确定县级承贷平台。“市带县”的模式充分发挥了市县两级主体的优势, 降低了金融机构的交易成本 (图1) 。

图 1 开发性金融支持赣州油茶产业精准扶贫的模式

2.2 通过政府购买服务, 补充项目还款来源

单靠赣州市油茶项目的自由现金流无法满足国家开发银行贷款的还款要求, 因此赣州市政府决定对油茶进行统一采购, 由市林业局和赣州林业集团 (统贷主体) 签订政府购买协议, 同时各县林业局也与承贷主体签订政府购买协议, 将政府购买协议项下的应收账款作为第一还款来源, 一方面能满足国家开发银行贷款要求, 稳定项目的现金流, 另一方面也提高了小户林农和油茶企业种植油茶的信心。

2.3 搭建项目信用结构, 完善风险保障机制

为了弥补项目抵押担保资源有限、信用结构弱的不足, 由市级统贷平台 (赣州林业集团) 以《政府购买服务合同》项下享有的全部权益和收益向国家开发银行作质押担保。此外为确保贷款资金正常回收、统贷承贷平台安全运作以进一步增强项目信用结构, 由赣州市财政局和用款人按照2∶8比例共同设立, 由借款人 (赣州林业集团) 在国家开发银行开立风险准备金专户, 确保该账户余额不低于借款人下一期应偿还本息额度, 降低信贷风险。以上制度安排极大的增强了赣州油茶经营主体的信用结构, 降低了贷款风险, 满足了国家开发银行对资金安全性的要求。

2.4 根据项目资金需求, 优化贷款产品结构

考虑到油茶产业经营周期较长、缺乏相应信贷产品的难题, 国家开发银行根据项目实际资金需求, 为项目提供了中长期贷款, 贷款期限长达30年, 含8年的宽限期, 即在贷款前8年内无需偿还本金, 只需要支付少量利息。与油茶收益周期相匹配的贷款产品结构不仅充分满足了油茶经营主体对油茶种植长期资金的需求, 也极大的降低了油茶经营主体前期的还款压力, 满足了赣州油茶产业扶贫开发项目的融资需求。

3 推进赣州油茶贷款项目实施策略

通过融资模式创新, 赣州油茶贷款项目顺利通过国家开发银行总行评审, 18个县 (市、区) 中已有15个县 (市、区) 开展了油茶贷款项目对接工作, 虽然国家开发银行油茶贷款工作取得了一定成效, 但仍有一些问题:一是部分县 (市、区) 担心还贷风险。由于贷款需要各县 (市、区) 确定县级承贷平台, 承担还款风险, 一些县 (市、区) 领导对发展油茶产业的积极性不高, 对油茶贷款工作不够重视, 担心还款风险, 存在畏难情绪。二是林农贷款种植油茶的意愿不强。种植油茶的林农, 大多是面积小而分散, 贷款意愿不强。三是贷款程序复杂。对于一些有贷款意愿的油茶种植大户和公司, 县级承贷平台为防范风险, 设置了抵押担保要求和比较复杂的审批放贷程序, 在一定程度上影响了他们贷款的积极性。四是市场上油茶贷款品种众多。商业银行对国家开发银行油茶产业精准扶贫贷款产生一定挤出效应。五是县 (市、区) 贷款申报发放的机制尚不完善, 造成部分贷款资金滞留, 没有发挥贷款资金的使用效益。为进一步提高国家开发银行贷款精准扶贫效果, 需要采取有效措施加快推进贷款工作。

通过引入产业龙头企业, 创新产业经营模式, 可推动赣州油茶产业由粗放式、分散化向集约式、规模化转型升级, 逐步提高赣州油茶产业的金融供给可获得性。

3.4 加大产业扶持力度, 完善相关配套措施

形成良好的产业发展环境是实现开发性金融支持赣州油茶产业扶贫目标的关键, 而良好的产业发展环境除了国家开发银行资金支持外也离不开完善的产业扶持政策保障。如个别县 (市、区) 发展油茶的积极性不强, 工作动力不足, 尚未确定县级承贷平台的部分原因就在于赣州市油茶产业扶持力度不够, 配套措施尚不完善, 因此为推动贷款项目的顺利实施, 应尽快出台、落实产业扶持政策, 完善相关的配套措施, 营造良好的产业发展环境。一是对油茶产业扶贫工作做得比较好的县 (市、区) 进行奖励, 以激励未建立县级承贷平台的县 (市、区) 尽快建立承贷平台, 对于一些财政确实困难的县 (市、区) 给予一定补助;二是对积极参与油茶产业精准扶贫的企业或大户, 给予一定的税收优惠, 对吸纳贫困户较多的, 还应给予贷款额度、资金补助等方面的重点支持;三是要积极吸引建档立卡的贫困户参与油茶产业精准扶贫项目中来, 提供包括但不限于如种植补贴、技术指导、贷款贴息等方面的支持;四是通过整合资源, 积极宣传, 努力打响“赣州油茶”品牌, 获取更大的市场。

总之, 通过加大产业扶持力度, 完善相关配套措施, 能有效营造良好产业发展环境, 提高地方政府积极性, 推动地方承贷平台的建立, 降低贫困户获得国家开发银行贷款的难度, 推动油茶贷款项目顺利实施, 从而促进赣州油茶产业进一步发展, 形成开发性金融支持与油茶产业发展的良性循环。

作者:程军国 秦涛 孙晓敏 奇正勋 北京林业大学经济管理学院

来源:林业经济问题2019年04期

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